《中国就业》| 殷宝明：推动农民工从“体力型”向“技能型”转变

一、促进农民工技能转型的重大意义

（一）促进农民工技能转型是将人口红利转化为人才红利的战略举措 “投资于人”的本质，是通过教育、培训、健康等投入提升人力资本质量，将人口规模优势转化为人才质量优势。农民工是我国产业工人的主体，也是人力资本积累最为薄弱的环节之一。当前，农民工规模增速持续放缓，2025年增速创历史新低，预计“十五五”时期将达峰。与此同时，农民工年龄结构老化，据国家统计局《2025年农民工监测调查报告》显示，2025年全国农民工平均年龄达到43.3岁。在劳动力总量趋于下降、老龄化程度加深的背景下，唯有通过系统性技能提升，才能将3亿农民工的巨大潜能充分释放，为经济社会发展提供持久动力。

（二）促进农民工技能转型是服务制造强国建设的现实需要 当前，我国制造业正经历深刻变革。据国际机器人联合会（IFR）《2025年世界机器人报告》显示，2024年我国在役工业机器人存量突破200万台，自2021年突破100万台以来3年内实现翻番，存量规模居全球首位。“机器换人”效应持续显现，人工智能、具身智能等新技术加速向生产领域渗透，对劳动者的数字化素养、人机协作能力、复杂问题解决能力提出了更高要求。若不能通过培训帮助农民工跨越“技能鸿沟”，这一庞大群体不仅难以分享技术进步红利，更可能面临大规模结构性失业风险。加强农民工技能投资，不是短期的成本支出，而是面向未来的生产性投入，是为制造强国建设提供合格产业大军的必然选择。

（三）促进农民工技能转型促进高质量充分就业的破题之策 当前，“有活没人干”“有人没活干”的结构性矛盾在农民工身上表现得尤为突出。一方面，先进制造、现代服务、数字经济等领域技能岗位空缺严重，求人倍率高企；另一方面，大量农民工因技能不足只能拥挤在低层次、低附加值的体力型岗位，就业稳定性差、职业发展空间窄。与此同时，随着东部劳动密集型产业梯度转移，中西部县域就业岗位增多，但承接产业的企业普遍反映，返乡农民工技能整体偏弱，当地技能人才“不好找”。加快提升农民工技能水平，是破解就业结构性矛盾、实现人岗精准匹配的关键抓手。

（四）促进农民工技能转型是推动共同富裕的应有之义 当前，我国发展不平衡不充分问题仍然突出，收入分配差距较大。据国家统计局《中华人民共和国2025年国民经济和社会发展统计公报》显示，2025年我国城乡居民人均可支配收入比值为2.31。外出务工收入作为农民最重要的收入来源，对于缩小城乡收入差距发挥着关键作用。然而农民工群体多以体力劳动为主，就业稳定性差、收入水平低、抗风险能力弱。通过职业技能培训提升3亿农民工的就业竞争力，是实现稳定就业、增加收入、改善民生的重要途径，也是推动城乡融合发展、促进全体人民共同富裕的坚实基础。

二、农民工技能提升面临的主要挑战

近年来，农民工职业技能培训工作有力推进，培训体系不断健全，培训规模持续扩大，为稳定就业大局作出了重要贡献。对照“十五五”时期实施就业优先战略、促进高质量充分就业的要求，农民工技能提升仍面临诸多挑战。

（一）技能素质总体偏低，与产业升级需求存在较大差距 目前，我国农民工初中及以下文化程度仍接近三分之二，接受过职业技能培训的约40%，高技能人才占比仅20%。绝大多数农民工仍停留在依靠体力、简单重复劳动获取收入的就业模式，技能老化且单一，知识更新能力弱。随着制造业向高端化、智能化、绿色化转型，以及战略性新兴产业对复合型人才需求的快速增长，低技能劳动力的就业空间被持续挤压，农民工在劳动力市场中的比较优势正加速弱化。

（二）培训供给与市场需求脱节，学用“两张皮”现象突出  随着人工智能、大数据、物联网等新技术的广泛应用，制造业和服务业的岗位技能要求正在发生深刻变革。然而，当前培训内容总体上仍然停留在传统工种和传统技能层面，对于先进制造、数字经济、现代服务、康养托育等新兴产业所需的新职业、新技能培训供给不足。从地方层面看， 各地产业结构、资源禀赋和发展重点差异显著，然而培训项目往往“一刀切”，与区域产业发展特色结合不紧密。从机构层面看， 部分培训机构仍存在“重理论轻实操”“重考证轻能力”的倾向，教学手段以课堂讲授为主，与企业真实生产环境脱节，加之部分证书“含金量”不足，市场认可度不高，导致农民工“所学非所用”。

（三）参训内生动力不足，激励约束机制尚不健全  主观认知上，部分农民工对技能培训的价值认同不足，存在明显的短期功利思维，认为培训耽误时间、影响收入，不如直接打工来得实在。加之对新技术、新业态发展趋势缺乏了解，对“机器换人”“技能淘汰”的紧迫性认识不清，参训的主动性、积极性难以有效激发。客观条件上，农民工多为家庭主要经济来源，参加脱产或半脱产培训，意味着短期内收入减少甚至中断，对于需要维持生计的农民工家庭而言，这种机会成本难以承受。此外，技能等级与薪酬待遇挂钩不紧密，“技高者多得”的激励导向尚未充分形成，制约了农民工参训积极性。

（四）县域培训供给能力偏弱，基层平台载体短板突出  县域是吸纳农民工就业的主阵地，也是职业技能培训的“最后一公里”。然而，当前县域特别是中西部地区和乡村振兴重点帮扶县的技能培训供给还难以满足农民工培训需求，基层平台载体不足成为制约农民工就近就地提升技能的突出短板。不少县域缺乏专门的技能实训基地，培训场地狭小、设备陈旧、工位不足的问题仍然不同程度存在。县域培训机构普遍存在师资老化、结构单一的问题，熟悉传统工种的多、掌握新技术的少。这种供给端的结构性短板，使得“投资于人”的政策红利难以有效传导至县域农民工群体。

三、推动农民工技能转型的政策建议

“十五五”时期应将推动农民工技能转型作为实施就业优先战略的重要任务，将“投资于人”理念贯穿农民工职业技能培训全过程。坚持问题导向、精准施策，加快构建全链条、多层次、可持续的技能提升体系，将3亿农民工的人力资本潜力充分释放出来，为建设制造强国、促进高质量充分就业、实现全体人民共同富裕提供坚实支撑。

（一）构建产训深度融合的技能生态，破解学用脱节难题  建立动态的岗位技能需求目录和培训项目清单，聚焦就业容量大、急需紧缺的先进制造、现代服务、康养托育、数字经济等领域，明确列出紧缺职业（工种）、技能要求、薪酬水平等信息。大力推行“岗位+培训+评价+就业”一体化项目制培训，实现培训结业即就业上岗。结合国家数字技能提升行动相关部署，将数字化素养、人机协作、智能设备运维等纳入培训重点，帮助农民工适应“智改数转”新要求。推动培训与公共就业服务深度融合，构建就业跟踪服务机制，为农民工提供职业生涯规划、岗位推荐等全周期服务，确保技能投资有效转化为就业竞争力。

（二）完善激励约束机制，激发参训内生动力 加强宣传引导，大力宣传技能成才、技能报国的典型事迹，营造“劳动光荣、技能宝贵、创造伟大”的社会氛围，破除“重体力、轻技能”的传统观念。鼓励企业建立与技能等级相匹配的薪酬体系，完善技能人才工资正常增长机制，让高技能农民工在工资、福利、晋升等方面获得实实在在的收益，真正实现“技高者多得”。创新培训方式，开展送教下乡、送训下乡，在乡镇、社区、企业设立教学点；探索工学交替或累计学分制，推行弹性学制和线上理论与线下实操相结合，降低农民工参训的时间成本和经济负担。鼓励各地举办农民工职业技能竞赛，以赛促训、以赛促培，激励更多农民工走技能成才之路。

（三）夯实县域培训基础，补齐欠发达地区短板 以国家乡村振兴重点帮扶县为重点，依托现有资源，通过新建、改扩建等方式，在有需求、有条件的地方建设技工学校或县域技能开发中心，夯实基层培训载体。健全财政投入机制，加大对欠发达地区职业技能开发基础能力建设的支持力度，鼓励企业和社会力量参与技能开发。深化东西部职业技能开发协作，扩大东部地区优质教育培训资源供给，通过师资交流、远程教学、联合办学等方式，援助支持欠发达地区改善办学条件、扩展办学规模。探索将县域技能人才培养纳入地方政府绩效考核，引导资源向基层倾斜。

（四）实施精准再培训行动，提升大龄和返乡农民工就业能力  以大龄、女性农民工为重点，结合县域特色产业、承接的转移产业和农村一二三产业融合发展需要，整合县域培训资源，有针对性地开展制造业行业技能培训，家政、养老、托幼等服务业技能培训，以及具有本地特色文化传承的专项技能培训。加强劳务经纪人培训，提升其组织化、规范化带动就业能力。大力培育和发展具有地域特色、行业影响力的劳务品牌，支持有条件的地区打造一批技能含量高、就业带动强的特色品牌，形成“一县一品”“一域多品”的发展格局，推动农民工外出务工扩规模、提质量，实现从“体力型”向“技能型”的根本转变。

文章来源：《中国就业》9月刊