【智库圆桌】探索发展互助性养老服务

民政部政策研究中心研究一室主任、研究员于建明：

人口老龄化与家庭小型化、少子化叠加，传统家庭养老功能持续弱化，多元主体共同参与成为解决养老问题的必要路径。发展互助性养老服务，是实施积极应对人口老龄化国家战略的重要举措，是深化养老服务改革发展的内在要求。《关于推进互助性养老服务发展的意见》着眼构建适合我国国情的养老服务体系，从服务模式、服务阵地、支持保障等方面，明确了谁来服务、服务什么、在哪服务、如何保障等关键问题。

一是根据大多数老年人在家养老的实际，提出发展社区支持的居家互助服务。支持以村干部、社区工作者、村（居）民小组长、楼门长等为骨干，以低龄健康老年人为主体，积极吸纳社会组织、社会工作专业人员等力量参与，组建互助服务队伍，重点提供助餐、助洁、助行、助医、助急、助康和疾病防治宣传等服务，让特殊困难老年人“平时有人问、难时有人帮、病时有人管”。

二是根据农村老年人需求和农村地区特点，提出因地制宜开展农村互助服务。通过邻里互助、多户搭伙、结对帮扶等方式，积极开展农村互助性养老服务。整合优化乡镇敬老院、农村幸福院、闲置学校等，改扩建为适宜老年人居住的互助养老社区。支持乡镇卫生院、村卫生室与乡镇（街道）区域养老服务中心、村养老服务站点开展签约合作，为其提供服务。

三是积极探索互助服务新模式。推动将互助性养老服务纳入“银龄行动”内容，组织老年人志愿服务活动。有条件的地方可建立统一的互助服务时间（积分）管理系统，探索建立时间（积分）转让机制，创新互助性养老服务价值转化机制，支持将互助性养老服务时间（积分）兑换为养老服务、社会实践学分等。

互助性养老服务与一般意义上的志愿服务不同。志愿服务多为外部力量单向、短期、临时性帮扶，存在流动性强、持续性弱、稳定性不足的问题。互助性养老服务弘扬守望相助、和衷共济中华民族优秀传统美德，倡导积极老龄观、健康老龄化理念，尽力而为、量力而行，因地制宜、就近就便，但也面临责任划分模糊、服务质量不稳、可持续性不足等现实挑战。推进互助性养老服务发展，需要通过精细化的制度建设，把自发的善意、分散的扶持编织成一张稳定、可靠的支持网络。

“十五五”规划纲要围绕积极应对人口老龄化作出部署，提出发展互助性养老服务。《中共中央 国务院关于深化养老服务改革发展的意见》强调“强化社会互助共济功能”“探索建立养老志愿服务时间储蓄管理制度”。推进互助性养老服务发展是孝亲敬老、守望相助传统美德的继承与创新，也是构建适合我国国情的养老服务体系的实践路径。唯有打破认知壁垒、坚持分类施策、健全制度保障、激发社会活力，才能更好满足老年人多层次多样化需求，更好实现老有所养、老有所为、老有所乐。

人口老龄化是今后较长一段时期我国的基本国情，需把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程。未来，可从以下方面着力，探索机制化、可持续、形式多样的互助养老发展模式。

第一，增强互助意识。从各地探索看，低龄健康老年人帮助高龄老年人是较为普遍的一种方式，同时也要注重发挥各年龄层老年人的作用。个体衰老的过程存在差异，但在行动能力、认知能力、社会交往能力等方面会形成一定的互补性。比如，患有慢性病、特殊疾病的老年人及其家属，更熟知病情波动、就医流程和康复护理等，可组建专项病患互助小组，通过经验分享、情绪疏导，缓解同类患病老人的就医焦虑与照护压力。

第二，丰富服务供给。在服务内容上，坚持需求导向，精准对接独居、空巢、失能、重残等特殊家庭老年人。在服务场景上，一方面立足村居互助点、社区服务站、农村幸福院等现有阵地，盘活闲置校舍、村集体用房等存量资源，通过微改造、精提升打造家门口的养老空间，在控制运营成本的同时，提升养老服务的就近可及性；另一方面探索培育结对帮扶、互助小组等创新机制，形成贴合本地老人需求的互助模式。

第三，坚持因地制宜。我国农村是熟人社会，人际关系较为紧密，村民们互助互惠热情高，已有一些互助养老的探索，这是推进互助性养老服务发展的优势所在。城市人口流动性较大、邻里关系较为疏离，可依托网格化治理体系，搭建养老供需匹配平台，创新互助性养老服务价值转化机制，鼓励培养专业化互助性养老服务运营团队，提升服务质量和可持续性。

第四，夯实保障体系。整合财政资金、村集体收益、社会慈善资源等，构建多渠道筹资模式，落实互助人员保险保障，消除参与顾虑。创新激励机制，突破单一积分兑换模式，探索按月度、季度集中兑付，提升激励实效。

中国老龄科学研究中心老龄健康研究所研究员伍小兰：

当前，我国人口发展呈现老龄化、少子化、区域增减分化等趋势，深刻改变着养老服务的资源基础和实现方式。保障亿万老年人更好实现老有所养，仅靠家庭的力量难以支撑，亟需强化多方联动，探索可持续的发展模式。

我国发展互助性养老服务具有深厚的社会土壤。互助性养老服务正是依托我国基层治理力量，将原本零散的自发互助转化为制度化、常态化的服务供给，推动建设有韧性、有温度的社区家园，夯实积极应对人口老龄化的基层基础。

按居住形态与服务递送方式，互助性养老服务可分为两种形态。一类为集中型。实行集中居住、分户生活、统一管理、互助服务。比如，一些农村地区以农村幸福院、互助幸福院为载体，为有意愿、有需求的老年人提供集中居住场所，配置餐厅、活动室等公共设施，开展结对帮扶等互助服务。该形态依托空间集中降低服务递送半径和成本，为空心化严重、居住分散、公共服务覆盖不足的地区提供了养老服务解决方案。另一类为散居型。通过上门帮扶与站点服务双线协同，将互助服务送到老年人身边。比如，村委会发挥组织协调作用，以低龄健康老年人为主体，组建互助养老队伍，与高龄、独居等特殊困难老年人就近结对、分片包干，开展探访关爱、生活照料协助、应急帮扶等上门服务。同时，依托社区互助睦邻点或互助服务站点，面向广大老年人提供老年助餐、文化娱乐等服务，实现上门帮扶与阵地服务协同联动。这种形态将互助性养老服务嵌入居家生活场景，符合大多数老年人居家养老心理，不依赖集中居住设施，可依托基层治理网络和社区现有空间灵活布点、就近组织，在城乡社区推行更为广泛。

近年来，我国互助性养老服务加快发展，强化互助服务要素支持保障，形成了一些具有借鉴意义的经验做法。

一是融入基层治理体系。发挥村（居）民委员会作用，强化基层老年协会等功能，大力推进互助性养老服务，融入城乡社区治理体系，逐步形成政府引导、基层群众性自治组织支持、老年人自愿互助、社会广泛参与的互助性养老服务发展格局。

二是加强互助服务设施支撑。积极盘活闲置校舍、村集体用房等存量资源，通过改扩建等方式建设互助幸福院、互助服务站等设施，低成本、高效率解决场地问题。

三是加强服务资源链接。积极链接人员、设施、资金、服务、技术等，统筹整合区域内互助性养老服务资源，推动精准对接、高效配置。一些地方将村医、家庭医生纳入互助服务队伍，通过上门探视、院区巡视等方式，满足老年人多层次多样化需求；一些地方发动专业社工参与互助养老，开展需求评估、风险分级、个案管理和互助员培训，实现专业赋能与邻里志愿有序衔接。

四是建立激励回馈机制。部分地区通过建立“服务—记录—积分—兑换”闭环，让互助行为获得社会认可与实在回馈，支持将互助性养老服务时间（积分）在“爱心超市”兑换为生活用品，或在老年食堂、长者餐厅直接抵扣餐费。部分地区探索建立统一的互助服务时间（积分）管理系统，将服务时长折算为积分，为未来可能的照护需求积累权益。

同时也要看到，大力推进互助性养老服务仍存在短板弱项。例如，城乡互助性养老服务发展不均衡，组织化运行、参与激励、经费保障等长效发展机制尚不健全，与基层治理、公共服务融合不深，服务资源统筹配置不够完善，等等。面向“十五五”，需进一步强化服务保障的规范性，并结合实际提升服务的适配度。

第一，建立需求导向的服务供给机制。互助养老是就近服务与专业支持的结合，需强化服务供给的托底性和可持续性。对高龄、独居、失能等特殊困难老年群体，应建立“一人一档”服务台账，实现“日常生活有互助，专业照护有保障”。

第二，推动柔性互助与刚性制度有机衔接。完善基本养老服务清单制度，优化服务供给、评价和动态调整机制。健全互助养老激励机制，推动互助行为从道德自觉向制度激励转变。建立多元协同的经费保障制度，鼓励探索“政府补一点、集体出一点、家庭付一点、社会捐一点”的方式，支持互助性养老服务可持续发展。

第三，促进互助性养老服务常态化运转。发展互助养老应站在完善养老服务体系的高度去盘活资源、打通堵点。需以积极老龄观、健康老龄化理念为引领，不断充实互助性养老服务基层力量。研究制定互助性养老服务相关标准规范，提升信息化、智能化水平，推动互助性养老服务广泛开展，服务可持续性明显增强。

中国老龄协会政策研究部主任李志宏：

阵地建设是互助性养老服务落地运行的空间载体和基本依托。“十五五”规划纲要围绕完善城乡养老服务网络作出部署，提出“统筹规划养老服务设施布局，优化基本养老服务供给，推动养老服务扩容提质增效”。

发展互助性养老服务，统筹建设互助服务阵地的重要性不言而喻。其一，这是常态化开展互助性养老服务的迫切需要。没有阵地，互助就缺少载体；没有载体，服务就难以稳定运行。阵地建设是互助性养老服务从自发善意行为走向常态化、制度化运行的基础和前提。其二，这是提高资源配置效率的必然要求。经过多年建设，当前基层涉老公共服务设施总量已不小，但条块分割、功能重叠与闲置浪费等问题并存。通过空间整合、功能集成和机制协同，可以把分散的人、财、物、场等资源要素进行整合，避免重复投入和低效运行，让有限的服务资源发挥最大效益。其三，这是补齐农村养老服务短板的重要途径。农村互助性养老服务的短板，短在设施，难在可持续。通过统筹建设，把分散的场地整合起来，把就近的服务组织起来，把互助的服务体系完善起来，能够让农村老年人享有更加普惠、可及、可持续的养老服务。

总体来看，统筹建设互助服务阵地，是投资于物和投资于人紧密结合的具体体现，是把积极应对人口老龄化国家战略落实到“最后一百米”的基础工程。

从政策设计看，《关于推进互助性养老服务发展的意见》把统筹建设互助服务阵地作为一项重点任务予以部署，支持已建养老服务设施的村（社区）增加互助性养老服务功能；未建养老服务设施的村（社区），可根据老年人实际需求，按照“宜建则建、宜改则改、宜租则租”原则，建设互助性养老服务设施。到2030年，具备互助服务功能的城乡社区养老服务设施覆盖率不低于70%。

从实践探索看，各地因地制宜、集约利用，探索了一条以盘活存量、复合利用为主的互助性养老服务设施建设路径。例如，内蒙古乌兰察布把一处废弃村小学改造成互助幸福院，以“集中居住、分户生活、社区服务、互助养老”模式安置周边居住偏远、生活不便的65岁以上老年人，积极开展农村互助性养老服务。又如，江苏徐州推广“幸福小院”经验，整合闲置校舍、村部、农家院落，改造乡村互助养老睦邻点。当前，以存量设施改造替代新建，已成为农村建设互助性养老服务设施的主要做法。

同时也要看到，互助服务阵地建设还存在迫切需要解决的问题。例如，规划布局不够完善、重建设轻运营、功能整合不足、建设品质不高。又如，一些服务设施无障碍、适老化建设和改造滞后，消防安全、食品安全等存在隐患，智能化、信息化水平偏低。

《中共中央 国务院关于深化养老服务改革发展的意见》围绕加快健全覆盖城乡的三级养老服务网络作出部署，提出“大力发展嵌入式社区养老服务设施、互助性养老服务站点，完善老旧小区养老服务设施，加强与教育、卫生健康、文化等公共服务设施的综合利用”。今后，需从以下方面统筹建设互助服务阵地。

第一，强化规划统筹。各地可考虑把互助性养老服务设施布局纳入国土空间规划和养老服务设施布局专项规划，与县乡村三级养老服务网络建设一体谋划。打破行政区域分割，以老年人实际需求为导向，做到建一个、用一个，防止一哄而上、重复建设。

第二，盘活存量资源。坚持改造利用为主、新建扩建为辅，落实“宜建则建、宜改则改、宜租则租”原则，优先把闲置校舍、村集体用房、撤并乡镇办公用房等改扩建为互助性养老服务场所。做到选址贴近居住区、出入便捷、功能实用，同步抓好无障碍、适老化改造，防止出现建非所用、建而不用等问题。

第三，促进共建共享。推行“一址多用、一院多能”，驱动互助性养老服务设施与老年助餐、文化娱乐、医疗健康等功能有机衔接。整合利用村（社区）服务综合体、新时代文明实践站等公共空间，引导小型商超、村卫生室、物业企业等服务力量参与，立足社区打造互助性养老服务共同体。

第四，健全保障机制。完善资金投入方式，培育专业化服务运营团队，完善运营补贴、水电减免、公益性岗位等支持政策，推动互助性养老服务设施既建得起来，又用得长久，真正实现可持续、有温度、可复制的良性运行。

第五，提升建设品质。加强互助性养老服务设施无障碍、适老化建设和改造，推进设施台账信息化、供需对接智能化，实现风险早发现、响应快处置。坚持建管并重，把服务设施建设运营成效纳入养老服务发展考核评估。唯有把统筹的文章做足、把盘活的功夫做深，互助性养老服务才能真正落地生根。

南开大学经济学院教授、老龄发展战略研究中心主任原新：

“十五五”规划纲要围绕积极应对人口老龄化作出部署，提出深入开展“银龄行动”。今年3月印发的《关于推进互助性养老服务发展的意见》，强调“推动将互助性养老服务纳入‘银龄行动’内容”“组织开展好新时代‘银龄行动’”。“银龄行动”是由全国老龄委发起的老年志愿服务行动。当前，倡导组织以“互助养老”为主题的老年人志愿服务活动，是新时代实施积极应对人口老龄化国家战略的创新之举，也是构建适合我国国情的养老服务体系的应有之义。

我国是世界上人口老龄化程度比较高的国家之一。截至2025年末，60岁及以上老年人口超3.2亿人，占总人口的23%。预计到2035年左右，60岁及以上老年人口将突破4亿人，占比超30%，进入重度老龄化社会。满足数量庞大的老年群众多方面需求、妥善解决人口老龄化带来的社会问题，事关国家发展全局，事关百姓福祉，应下大气力应对。

需要看到的是，我国老年人口结构仍然“年轻”。截至2025年末，60岁至69岁的低龄老人占老年人口总数的一半以上。“十五五”时期，劳动年龄人口数量将逐步缩减，参与养老服务供给的中青年群体规模相应减少。与此同时，60岁至69岁低龄老年人口规模将从1.7亿人增加至2.1亿人，占老年人口总数的比例持续提升。从健康状态上看，超九成低龄老人处于健康状态。大量低龄健康老人时间自由、受教育程度提升且有较高社会参与意愿，成为潜在的互助养老“银发力量”，为推进互助性养老服务发展、深入开展“银龄行动”提供了重要人力支撑。实践表明，通过夯实老有所养的民生基础，并拓展老有所为的实现路径，能够有效激发老年群体潜能，进一步增强应对人口老龄化的战略主动。

互助性养老服务具有自愿性、非营利性的特点，区别于政府购买的专业照护和市场化的养老服务。“银龄行动”则是老年人利用所学所长服务基层、服务群众，贡献“银发力量”。推动将互助性养老服务纳入“银龄行动”内容，体现二者相辅相成，具有内在统一性。

实现老有所养、老有所为面临的战略机遇和压力挑战并存。探索发展互助性养老服务，重在提升服务质量和可持续性。互助性养老服务强调创新服务价值转化机制，“时间银行”是实现这一转化的有效路径。纵向看，可以为提供志愿服务的本人当期与未来兑换服务，实现生命周期不同阶段的服务对接；横向看，可以将本人服务时间（积分）转让给直系亲属使用，辐射更多人群，实现全人群的服务对接。

“时间银行”储蓄的助老服务时间是有价值的，服务时间（积分）除了自用或转让，还可以设立互助物资共享平台，兑换老年大学课程、辅助器具租赁、社区公益课堂等，盘活储蓄时间价值，拓展其附加值。互助养老鼓励建立跨区域通存通兑平台，建立统一的互助服务时间（积分）管理系统，形成跨年龄段、循环接续的服务机制，不同年龄的志愿者均可在平台上进行志愿服务，储蓄服务时间（积分），日后本人或家人有服务需求时，均可通过兑换获取服务。

《中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见》提出“促进老年人社会参与”。民政部等19部门印发的《关于支持老年人社会参与 推动实现老有所为的指导意见》强调，让广大老年人既要老有所养、老有所乐，又要老有所为，有力支撑积极应对人口老龄化国家战略实施。落实好相关部署要求，更好促进老年人社会参与，是组织开展好新时代“银龄行动”的重要抓手。面向“十五五”，重点需从以下方面着力，大力推进互助性养老服务发展。

强化互助服务要素支持保障。构建政府引导、社区主办、社会组织运营、社会力量支持的互助养老协同机制。坚持公益属性、自愿参加，以时间储蓄为基础，提升参与黏性。建立评估回访、动态监测与弹性退出机制，厘清互助性养老服务权责。

积极开发老年人力资源。建设全国老年人力资源信息平台，提供精准职业介绍与技能培训。探索定向招募、平台对接、服务积分、时间储蓄等方式，推动“银龄行动”提质扩面。

促进互助服务规范化发展。健全“时间银行”存兑机制，优化数字平台，探索跨区域通兑，规范时长折算。拓展服务内容，在访视陪伴、助老服务、代办代购基础上，增设文体活动、反诈宣传、健康科普、智能设备应用等服务。