中国养老产业市场化发展的第三方观察

一、研究的起点：一个正在被重新定义的产业

作为长期深耕康养产业的研究机构，中健联康养研究院持续跟踪养老服务市场化改革的演进轨迹。在我们看来，养老产业的市场化进程，本质上是一场关于“服务供给逻辑”的系统性重构——从“政府配给”到“市场配置”，从“事业思维”到“产业思维”，从“有没有”到“好不好”。

2014年财政部会同商务部启动的“以市场化方式发展养老服务产业试点”，是这场重构的标志性起点。中央财政以24亿元引导资金为“杠杆”，撬动地方政府、银行、企业共同出资设立养老服务业发展基金，中央及地方政府出资额不超过基金募集总额的20%，其余80%通过市场化方式募集。这一机制设计的精妙之处在于：财政资金不直接“做服务”，而是通过基金平台“做生态” ——委托专业团队按市场化方式运作，地方政府负责制定管理制度但不参与具体运营。政府退后一步，市场向前一步。

十多年过去，我们有必要站在第三方研究机构的立场，对这一进程进行一次系统复盘：政策设计是否达到了预期？市场机制是否真正激活了产业？还有哪些深层问题亟待破解？

二、政策逻辑的再审视：24亿元撬动了什么

从政策评估的视角看，2014年的试点设计体现了三个层次的政策智慧。

第一层：杠杆效应。 24亿元中央财政资金，按照不低于1∶4的比例撬动社会资本配套，每年在8个试点省份形成约120亿元的养老服务业投资基金。财政资金从“直接供给者”转变为“风险分担者”和“信心注入者”，这在养老产业投资回报周期长、社会资本观望情绪浓厚的初期阶段，具有重要的“破冰”意义。财政资金的价值不在于“给钱”，而在于“给信号”——告诉市场：这个领域值得进入。

第二层：方向锁定。 试点明确要求面向大众的养老服务业产业比例不低于60%，重点支持居家养老、社区综合服务。这一比例约束防止了资金过度流向高端、小众市场，确保了市场化改革的普惠底色。在我们看来，这是试点设计中最重要的“安全阀”——市场化不等于贵族化，产业化不等于暴利化。

第三层：机制探索。 “政府定规则、市场做运营”的分工模式，为后续政策提供了可复制的制度模板。试点地区结合各自特色，分别确定了不同形式的试点方式。湖南、内蒙古、吉林、江西、山东、安徽、湖北、甘肃8个省份各具特色的实践，共同构成了一个丰富的政策“试验田”。

社会各界对此反响积极，普遍认为这是政府支持养老产业发展的重大创新举措，为解决养老供给不足、运营模式难持续等问题开辟了一条新路。作为研究机构，我们的判断是：这一试点的最大贡献不在于资金规模，而在于证明了“市场化方式发展养老服务产业”这条路走得通。

三、市场成色的再检验：规模起来了，质量跟上了吗

从市场端观察，养老产业的市场化进程呈现出几个值得关注的特征。

规模效应正在显现。 截至2025年末，全国60周岁及以上老年人口已达3.23亿人，占总人口的23.0%。银发经济市场规模突破9万亿元，预计2035年将突破30万亿元。康养市场规模2025年已达9.5万亿元，预计2030年将逼近15万亿元。这些数字背后，是市场化力量持续注入的结果。

供给结构正在优化。 截至2025年末，全国共有各类养老机构和设施39.5万个，养老床位合计767.9万张，其中护理型床位占比达69.9%。护理型床位占比的提升，说明供给结构正在向失能照护这一“刚需之刚需”倾斜。全国老年助餐点达8万个，每天超过300万名老年人就餐。商务部数据显示，截至2025年7月，全国210个试点地区累计建设6255个便民生活圈，涉及养老、家政等商业网点150.3万个，覆盖人群1.29亿。

但“量”的增长不等于“质”的提升。 我们注意到一个耐人寻味的现象：养老机构数量一年减少了777家。在我们看来，这并非产业萎缩的信号，而是市场化淘洗的必然结果——那些依赖补贴生存、缺乏核心服务能力的机构正在被市场淘汰，真正有竞争力的主体正在浮出水面。 产业重心正从“有没有”转向“好不好”。

与此同时，行业集中度极低的问题依然突出——Top30运营商床位占比仅8.3%。这意味着市场仍处于“诸侯割据”的分散状态，距离形成规模经济、品牌效应和标准化服务的成熟产业形态，还有相当长的路要走。

四、深水区的暗礁：市场化之路为何依然艰难

作为长期跟踪行业的研究机构，我们认为养老产业市场化正进入“深水区”——前有万亿蓝海的诱惑，下有暗礁密布的现实。以下几个结构性问题尤其值得警惕。

其一，支付端的“断层”至今未弥合。 市场化服务的可持续运营，依赖有效的支付能力支撑。然而，人均养老金水平呈现显著区域差异，长期护理保险仅覆盖49个试点城市、惠及330万人群。需求端的“有需无钱”与供给端的“有服务无客户”并存，构成产业化的最大瓶颈。 市场化养老服务若缺乏稳定的支付体系支撑，要么走向“高端化”而偏离普惠目标，要么陷入“叫好不叫座”的困境。

其二，盈利模式仍在“无人区”探索。 行业重资产投入特性导致回报周期长，不少机构处于盈亏平衡线。一些龙头物业企业试水居家养老服务后黯然离场，反映出跨界融合的高难度。在我们调研的案例中，不少康养地产项目陷入“重销售、轻运营”的陷阱——将“康养”作为营销概念，缺乏实质性的服务体系建设。中健联康养研究院长期跟踪研究发现，康养地产的发展逻辑正从“鼓励开发”转向“倒逼运营”，从“规模扩张”转向“品质深耕”。产业化的核心不是“建了多少房子”，而是“提供了多少可持续的服务”。

其三，“事业”与“产业”的边界仍在磨合。 《中国养老服务发展报告（2025）》指出，养老产业面临与养老事业的协同不足、区域和领域间发展不均衡、人才储备不足、部门间政策协同尚待完善、有效需求与有效供给间结构性矛盾突出等五大问题。在我们看来，根本矛盾在于：养老服务的“准公共产品”属性与市场化运营的“商业可持续”要求之间，尚未建立起有效的制度性桥梁。

五、趋势研判：从“政策驱动”到“市场驱动”的临界点

尽管挑战重重，但从产业演进规律看，养老产业市场化正在接近一个关键的“临界点”——从政策驱动为主转向市场驱动为主。

信号一：顶层设计从“试点探索”进入“系统推进”。 2025年12月，民政部等八部门联合印发《关于培育养老服务经营主体 促进银发经济发展的若干措施》，从品牌化建设、市场化供需对接、发展环境优化等维度出台14项具体举措。政策重心从“培育市场”转向“规范市场”，从“鼓励进入”转向“优化竞争”——这是产业走向成熟的重要标志。

信号二：对外开放引入“鲶鱼效应”。 商务部修订《鼓励外商投资产业指导目录（2025年版）》，增加支持养老产业发展的相关条目，引导外资更多投向养老领域。外资的进入不仅带来资金，更带来成熟的运营模式和服务标准——这对于尚处“野蛮生长”阶段的国内养老产业，既是冲击也是催化剂。

信号三：消费端正在“觉醒”。 中健联康养研究院总结的2025年康养产业十大关键词中，“银发经济”“高质量发展”“医养结合”“健康消费”“旅居康养”等均指向同一个方向——老年人的消费需求正在从“被动接受”转向“主动选择”，从“基本保障”转向“品质追求” 。有效需求的释放，将倒逼供给端的持续升级。

信号四：品牌化与标准化竞争时代来临。 中健联康养研究院参与主持编写的《老龄康养服务品牌评价通则》发布，预示着行业竞争将从“拼资源”转向“拼品牌”、从“拼规模”转向“拼标准”。没有品牌就没有溢价，没有标准就没有规模——这是产业化走向成熟的必由之路。

六、结语：产业化不是终点，普惠可及才是

站在2026年的时间节点回望，养老产业市场化改革已走过十余年历程。从2014年8省份的“星星之火”，到如今39.5万个养老设施、767.9万张床位的“燎原之势”，市场化机制确实激活了一个沉睡已久的产业。

但中健联康养研究院始终坚持一个判断：产业化不是目的，让3.23亿老年人享受到普惠、可及、有尊严的养老服务才是最终的归宿。市场化是手段，不是目标；产业化是路径，不是终点。

面向未来，我们认为养老产业市场化需要在三个层面持续突破：在制度层面，加快建立长期护理保险等稳定支付机制，弥合“有需无钱”的支付断层；在行业层面，推动品牌化、标准化建设，提升行业集中度和服务品质；在企业层面，从“重资产、轻运营”转向“运营驱动、服务为王”，找到可持续的盈利模式。

养老产业的市场化之路，从来不是一条坦途。但正如我们在一项研究中所指出的：康养服务从“通用型供给”向“分层化、精准化服务”加速转型，是不可逆转的趋势。谁能在这场转型中率先完成从“卖房子”到“卖生活”的范式转换、从“做项目”到“做品牌”的能力升级，谁就能在3亿人的银发蓝海中占据一席之地。

而中健联康养研究院的使命，就是持续跟踪、客观记录、理性研判这条路上的每一次起伏与每一次突破——因为我们相信，一个产业的市场化成熟，最终惠及的是每一个普通老年人的日常生活。

文章来源：养老新动态